本文來自格隆匯專欄：任澤平

導讀

過去十年在全國大部分一二線城市房價大漲的背景下，重慶房價、房價收入比、漲幅在全國主要城市處較低水平。重慶在經濟快速增長的同時兼顧“穩房價”，其成果引人注目。

我們研究發現，從供給端看，重慶是典型多中心組團空間結構，地票制度將農民進城與土地指標轉移掛鉤，並且將零散土地供應統一收儲後，由“政府主導規劃+市場化土儲機構”持續穩定、有節奏地出讓，爲土地一級市場提供了源源不斷的活水；此外，堅持“人房掛鉤”、約束房地產固定資產投資佔比等，保持對房地產建設總量調控。從需求端看，重慶人口流入不足、收入水平較低，房產稅抑制高端住房市場需求。

1）典型的多中心組團空間結構，各組團均衡發展降低了居民對特定區域的居住偏好，將住房需求有效分散，帶來平衡房價的“空間紅利”；

2）首創“地票制度”，地票是跟隨農民進城的市場化“人地掛鉤”。重慶地票交易面積大，累計貢獻了超三成的土地供應，經歷了十餘年的發展，地票制度也趨於成熟，是歷經考驗的土地交易制度；

3）土地戰略有完善合理的頂層設計，採用“政府主導規劃+市場化土儲機構”的結合模式。在土地規劃上，施行土地儲備的“超前儲備、一步到位；細水長流，逐年供應”；

4）將房地產建設與人口變化相關聯，保持人均住宅面積約30平米。重慶保障性住房建設起步早，開創“重慶模式”公租房制度，建立市場供給與政府保障並舉的“雙軌制”體系；

5）提出“每年房地產固定資產投資不超過固定資產投資的25%”的調控原則。房地產固定資產投資大於25%會導致供過於求，導致泡沫。相反，房地產投資偏少則不足以支持城市化進程；

6）重慶中低端製造業集羣多，居民收入低於其他主要城市，人才吸引力相對較弱；

7）採取“高端有約束”的區別化房地產調控思路，開展第一批房產稅試點，利用稅收工具抑制高端住房需求，調節收入分配。

我們呼籲推動新一輪房改（新房改）迫在眉睫，以城市羣戰略、人地掛鉤、金融穩定和房產稅爲核心加快構建房地產長效機制，促進房地產市場長期平穩健康發展，還有最後十年的時間窗口。

風險提示：官方數據統計存在偏差

正文

1  過去十年重慶房價、房價收入比、漲幅在全國主要城市處較低水平

從房價絕對值看，2021年7月重慶二手住宅1.4萬元/平，低於南京、成都、天津等二線城市；從房價收入比看，2010-2019年重慶在8.4-11.5，處於主要城市中下遊；從漲幅看，重慶十年年均漲幅7.4%，低於主要一二線城市。從二手商品住宅價格看，根據中指院數據，2011-2021年7月重慶住宅二手房均價從6634漲至14108元/平米，成都、天津分別從9437、9345元/平漲至 17630、17349元/平。與一線城市比，上海普陀區均價7.8萬/平的兩室一廳，76平價值約560萬，可在重慶沙坪壩區買同層次二手房5.6套。從房價收入比看，2010-2019年重慶穩定在8.4-11.5，在主要大城市居於中下遊，同期上海在20.6-26.6，杭州在11.2-16.4。從漲幅看，根據中指院數據，2011-2021年7月重慶商品住宅年均漲幅7.4%，在18個一二線樣本城市中排第14。在2014-2017年間重慶經歷了GDP增速領跑以及2016年我國一二線城市房價快速升溫，但重慶房價增速仍處較低範圍。2014-2017年重慶商品住宅年均漲幅9.6%，甚至低於徐州、金華等三四線城市。重慶在經濟快速增長的同時兼顧“穩房價”，其成果引人注目。

2  重慶房地產爲什麼調控得好？

從供給端看，重慶是典型多中心組團空間結構，地票制度將農民進城與土地指標轉移掛鉤，並且將零散土地供應統一收儲後，由“政府主導規劃+市場化土儲機構”持續穩定、有節奏地出讓，爲土地一級市場提供了源源不斷的活水；此外，堅持“人房掛鉤”、約束房地產固定資產投資佔比等，保持對房地產建設總量調控。從需求端看，重慶人口流入不足、收入水平較低，房產稅抑制高端住房市場需求。

2.1 供給端：大量土地供應、充沛的保障性住房

2.1.1 城市規劃：多中心組團均衡發展，住房需求有效分散

不同於從核心區向外圍擴張的單一中心城市，在兩江、四山的天然屏障分割下，重慶是典型的多中心組團空間結構，各組團均衡發展降低了居民對特定區域的居住偏好，將住房需求有效分散，減輕了職住分離，帶來平衡房價的“空間紅利”。早在2007年，根據《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》，重慶都市區空間結構規劃爲“一城五片，多中心組團”，組團擁有自己的商業中心及相關配套，是城區內相對獨立的區域。2021年《重慶市國土空間總體規劃（2021-2035）》進一步整合各組團，建設“兩江四山三谷、一核一軸五城”。各組團向科學中心、金融中心等方向分化。區域相對獨立、功能完整而又各具特色。從城市邊際拓展看，多核心組團減輕了城市從“核心-邊緣”的區位價值遞減，提高了外圍城區居住價值，拓展了城市居住邊界，避免了單中心結構中心城區住房需求旺盛無法疏解的問題。從職住平衡看，重慶在歷代規劃中，組團內部注重生產合理配比居住、必要設施等，因此居民工作和居住地相對平衡。職住平衡降低了人口的跨區流動，據中規院交通調查，重慶居民日常出行中組團內部出行佔比約70%。從各區房價看，各區之間房價差異較爲平緩、有限。2021年7月重慶主城九區房價最高爲渝中區的19490元/平米，最低爲北碚區的11466元/平米。組團式的建設使得城市生態景觀、公共交通設施及商業、購物、休閒文娛等在各個組團間分佈較爲均勻，帶來平衡房價的“空間紅利”。

2.1.2 地票制度：跟隨農民進城的市場化“人地掛鉤”

地票制度解決了“二元分割”供地困境，盤活了廣闊農村閒置、廢棄土地；通過復墾、交易、落地和分配，有效疏通了農村建設用地退出渠道，促進城鄉間土地流轉。2008年12月，作爲全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶，成立了全國首個農村土地交易所——重慶農村土地交易所，探索農村集體建設用地和城市建設用地指標遠距離、大範圍置換的“地票”交易。爲解決我國二元分割的土地制度下：城市人口增加、建設用地增加，農村人口減少、建設用地不減反增的困境，即農民進城卻“兩頭佔地、人地脫鉤”。本質上，地票是農民進城後，將農村廢棄建設性用地（宅基地）復墾爲耕地，形成地票，並通過地票交易所賣給開發商，由於一畝耕地地票可賣到二三十萬，農民交易積極性高。開發商不用再通過行政審批建設用地指標，可以買市場化的地票，持票即可選擇合適位置並提出用地申請，最終通過招拍掛完成土地交易。

重慶地票交易熱度高、交易面積大，累計貢獻了超三成土地供應，經歷十餘年發展，地票制度趨於成熟，是歷經考驗的土地交易制度。從地票交易數據看，重慶地票交易熱度高，年均交易約20次。從成交面積看，自地票制度實施以來，交易規模最大的爲2011年，成交面積高達5.29萬畝。截至2020年末，重慶農村土地交易所累積供應地票 33.7萬畝、成交地票33.6萬畝，使用地票新增供地26.5萬畝，佔地票制度成立以來土地供應的30.4%；從成交價格看，地票交易單價在2011年達到24.42萬元/畝的峯值，此後開始平穩降低並保持在18-20萬元/畝水平。至2020年末，地票成交總額638.9億元，成交均價穩定在20.17萬元/畝。根據交易趨勢判斷，地票交易經歷了2008-2011年的急劇增長階段、2012-2014年的基本穩定階段和2015至今的平穩增長階段，地票市場趨於成熟。從地票使用區域看，80%以上地票使用在重慶的主城與渝西片區，有效增加了重慶功能核心區的土地供應規模。

2.1.3 完善的三層土儲體系，超前土地儲備“細水長流”式供應土地一級市場

重慶積極開發土地資源，自2005年不斷提高城鎮建設用地規劃面積，實際建成面積更是高於規劃，建成區面積不斷擴大。在2005年發佈的《重慶總體規劃（2007-2020）》中，規劃到2010年城鎮建設用地總面積爲580平方公裏，至2020年提升至865平方公裏。2011年修訂版《重慶總體規劃》將2020年規劃面積提升爲1188平方公裏。實際上到2019年達到1464.05，12年建成三倍新重慶。從建設用地面積增速看，2007-2019年間重慶城鎮建設面積維持在7.6%左右的高增速。北京、上海由於成長建設期已過，歷年城市建設用地基本維持穩定，增速不明顯；天津同爲直轄市，在2007-2019年間城鎮建設面積年均增速約爲4.7%，相比重慶的城市擴張速度較慢。

重慶國有土地儲備整治管理是“政府主導規劃+市場化土儲機構”結合模式。從儲備體系看，重慶土儲按照“一根管子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”分爲三個層級。2002年10月《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》及2003年7月施行的《重慶國有土地儲備整治管理實施細則》，標誌着重慶土地儲備制度正式建立，完善了土地投放總量調控機制。從宏觀調控看，由重慶政府部門進行城市土地管理，根據土地利用總體規劃，將徵用的農村集體土地等予以儲存。在土儲機構方面，土儲整治機構通過市場化融資購地，對土地進行道路鋪設、水電等基礎設施建設，將生地變爲可建造房屋的熟地。從儲備體系看，重慶土儲體系第一層：以重慶國土資源和房屋管理局牽頭的執行機構，負責對全市的土地資源進行管理。第二層：地產集團、城投公司、重慶渝富公司等市政府授權的十大國有獨資公司成立，依照市場化模式運作，負責主城9區及全市重要項目用地的儲備。第三層：土地和礦產權交易中心，是土地使用權交易、轉讓的場所。各土地儲備機構將土地（生地）前期開發後，土地行政管理部門將熟地交給土地礦產權交易中心進行出讓，達成“一個龍頭放水”的調控目標。

重慶在快速建設階段一次性完成“超前儲備”，之後每年只開發5%，實現土地儲備“細水長流”式供應。在住宅類用地供應方面，保證住宅用地佔城市用地超30%，居一二線城市前列。從土地儲備總量看， 2002年重慶一次性儲備了主城40多萬畝土地，至2009年各大儲備集團又在主城區共進行了3105.6公頃的有效儲備。從後續土地供應看，重慶對2002年一次性儲備的主城40多萬畝土地，之後20年內每年只開發5%，即2萬畝左右。2002-2017年間重慶通過“招拍掛”出讓了20餘萬畝，實現了土地儲備“細水長流”式供應，做到了“手有餘糧心不慌”。在住宅類用地供應方面，重慶堅守住宅用地配比紅線，把城市用地至少20%用於住宅開發、55%用於公共基礎設施建設、至多25%用於工業、商業開發，改變了爲GDP大手大腳搞工業、工業用地佔比太高的問題，帶來了與城市擴張相匹配的住宅土地供給，消除了城市發展的土地瓶頸。2008-2020年間，重慶供應住宅類用地共223.1萬平方公裏，住宅用地供需比長期維持在大於1的超供狀態。從規劃結果看，2002年以來重慶居住用地佔城市建設用地面積穩定在31%左右，超額完成計劃中城市用地至少20%用於住宅的比重，高於北京、天津、蘇州的28%、25%、27%。

重慶地票、土儲制度等使重慶保持了大量土地供應，維持了“樓面地價不超過當期房價的三分之一”，以控地價來穩房價。如果一地塊周邊當期房價1萬元/平米，地價拍到3300元/平米就要適可而止，否則就會推高房價。當土地供應是比較充分、合理、有效的時候，如果地價偏高，就拿出政府的儲備地增加土地供給平衡地價。重慶2008-2020年間成交樓面土地均價佔房價均值的25%，其他一二線城市如北京、杭州、成都分別爲48%、45%、35%。從土地溢價率看，重慶土地溢價率波動較小，且土地溢價率保持在20%以下，普遍低於其他重點城市。從人均住宅類供地建面看，重慶人均住宅土地供給充足，處於全國前列。重慶自2008年起，爲每人每年新增供應住宅土地建面在1-2平米之間，約爲北京、上海、廣州的兩至三倍。

2.1.4 “人房掛鉤”的住宅建設規劃、“低端有保障”的保障性住房，充沛住房供應市場

重慶在計劃、審批新房建設開發過程中，把握“人房掛鉤”的思路，將房地產建設與本市人口變化相關聯，將人均住宅面積控制在30平米左右。房地產建設過量會產生大量空置房，導致資源的浪費；建少了又供不應求，推升房價。從每新增人口的住宅供應面積看，2005-2019年間重慶人口新增了326萬，此期間重慶住宅竣工房屋面積高達39239萬平米，每新增人口的住宅竣工面積約爲120平米，居我國主流城市之首。重慶爲新增人口提供了遠超其他城市的新房供應量，約爲北京、上海供應面積的3倍，深圳的12倍。二線城市如武漢、鄭州、寧波其每新增人口的住宅供應面積分別爲42、41、39平米，低於重慶的住宅供應。從每新增人口的住宅竣工套數看，2011-2019年重慶維持着年均30萬套的住宅竣工套數，每新增人口住宅供應約爲1.37套，明顯供大於求。而北京、上海、成都分別爲0.42、0.49、0.52套。

在“低端有保障”方面，重慶保障性住房體系建設起步早，開創“重慶模式”公租房制度建設，實現建立市場供給與政府保障並舉的“雙軌制”住房體系。重慶年均約25%的保障房供地佔比有力地保證了中低收入購房者的住房供給。早在2002年，重慶出臺《重慶城鎮廉租房保障辦法（試行）》，啓動了廉租房保障工作。“重慶模式”概念由國家七大部委提出，指2010年重慶啓動的公租房、戶籍制度改革兩大舉措，其靈魂在於加大保障房建設，並第一次在實際操作中實現了雙軌制。從具體規劃看，自2010年起重慶加大保障房供應量，計劃投入1200億元建設公共租賃住房，同時開展2000萬平廉租房建設。截至2020年，重慶公租房累計分配54萬套，140餘萬住房困難羣衆實現“住有所居”。對比我國其他地區，2020年北京、山東、浙江分別完成18萬套、19.7萬套、18.2萬套公租房分配，遠遠低於重慶。從各類保障性住房供地面積看，2009-2017年間重慶廉租房、經濟適用房、保障房共供地約967、399、5000公頃。保障房供地約佔2009-2017年間住宅供地面積的11.4%。按照每套保障性住房70平米、戶均2.6人估算，共能夠提供71.4萬套保障性住房，爲185萬低收入人羣解決住房困難問題。

2.1.5 房地產固定資產投資：把握金融源頭，控制投資力度

早在2008年重慶提出“每年房地產固定資產投資不超過全市固定資產投資的25%，即不超過GDP的1/6”。房地產固定資產投資大於25%會導致供過於求，超過一般城市化進程所需的金融資源會導致泡沫，相反則會影響城市的正常發展。重慶政府、國土資源等部門會對每個樓盤的規劃審批嚴格把控，以保證房地產固定資產投資佔比，維持供求平衡。從具體方法看，房產商買地以後，每個樓盤都由政府做控制性詳規、建設設計規劃，並由國土資源和房屋管理、規劃局批準。如果當月房產投資量超過25%，把部分房地產商報來的規劃件暫時擱置；如果低於25%，有關部門按法規批準即可施行，加快建設進度。其次，在建設部門也有一些手續上的快慢可以由政府把控。從房地產投資佔固定資產投資總額比重看，自2009年起，十餘年間重慶的房地產投資佔總投資額比重始終在 25%左右。2007-2018年間重慶的房地產投資佔總投資額比重均值爲26%，與一線城市相比，北京、上海、深圳房地產投資佔比偏高，均值分別爲54%、44%、36%；與二線城市相比，天津、廈門、成都分別爲18%、38%、31%，與25%左右的標準相差較大。

2.2 需求端：人口、收入難撐高房價，房產稅抑制高端需求

2.2.1 重慶收入水平相對較低，長期人口增幅低

重慶中低端製造業集羣多，居民收入低於其他主要城市，人才吸引力弱，近十年重慶及常住人口有所增長，但自2002年經歷二十年時間常住人口方迴歸3100萬水平。根據統計局公佈的 2020 年城鎮居民人均可支配收入，樣本選取我國18個重點城市，其中重慶城鎮居民人均可支配收入40006元位於倒數第一，與二線城市長沙、武漢、天津相比，其人均可支配收入分別爲57971、50362、47659元，重慶居民的收入水平明顯落後於一線以及大部分二線城市。從歷史數據看，2013-2020年間，歷年重慶城鎮居民人均可支配收入位於樣本城市末端。人隨產業走，人往高處走，重慶收入水平的弱勢會促進人口流向收入水平高的一線或東部熱點城市，重慶商品住宅置業者以市內羣體爲主，依靠內部需求房價上漲動力不足。2010-2020年重慶市年均常住人口增量32.1萬人，低於成都、鄭州、西安的58.2、39.7、38.6萬人；重慶常住人口在2003年達到峯值3130萬人，經歷了人口淨流出後2008年常住人口2839萬，2020年七普數據顯示重慶人口重歸3205萬人數量，近二十年來常住人口總量增長不明顯。2000-2020年間重慶年均人口增長7.7萬人，遠低於武漢、長沙等二線城市的20、19萬人，在樣本城市中排名倒數第五。

2.2.2 重慶房地產稅試點，高端有約束

1）2011-2016年間，重慶政府採取“高端有約束”的區別化房地產調控思路，開展第一批房產稅試點，利用稅收工具抑制高端住房需求，調節收入分配。2011年1月重慶出臺了《重慶市關於開展對部分個人住房徵收房產稅改革試點的暫行辦法》，宣佈啓動對部分個人住房徵收房產稅。在徵稅對象上，重慶房產稅主要針對個人擁有的獨棟商品住宅和個人新購的高檔住房。稅率方面，採用0.5%至1.2%的累進稅率。以重慶戶籍居民新購的一套20000元/平的160平高檔住房爲例，其免稅面積爲100平，房產稅0.5%，每年需繳納房產稅約6000元。若爲“三無人員”則不扣除免稅面積，每年需繳納房產稅約16000元，房產稅對別墅、高檔住宅的購買需求、炒房行爲均帶來一定的壓力。從稅收總額看，2011年起重慶房產稅徵稅20.9萬億，相較2006-2008年間10億元的徵稅量大幅上升。2011至2017年間重慶房產稅收入超過20億元且呈逐年增長趨勢。從短期看，房產稅的實施在一定程度上爲高端住房需求快速降溫，2009年起別墅、高檔住宅成交佔所有商品房成交面積的7.2%左右，而在2013年已降至2.7%。從長期看，2013-2016年間高檔公寓的交易逐漸穩定，銷售佔比維持在3%；2016年房地產市場爆火的影響，高檔住宅受到追捧，也僅僅上升到6%的銷售面積佔比，2018年開始下滑回穩，反映了長期高端住宅需求受房產稅的抑制後，購房需求向中端市場轉化的趨勢。

2）除抑制高端住房需求外，重慶通過對“三無人員”首套房徵收房地產稅，對炒房行爲進行約束。2017年1月，重慶市政府進一步修訂了徵收房產稅的相關辦法和細則，將“徵收對象”中的“在重慶同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房”調整爲“在重慶同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的首套及以上的普通住房”。此外，重慶政府還出臺了《關於加強“三無人員”個人住房房產稅徵管工作的通知》，就加強在重慶同時無戶籍、無企業、無工作的個人在渝中區、大渡口區等範圍內購買首套及以上普通住房的房產稅徵管工作進行細化和完善。這些舉措的主要目的在於引導合理市場預期，維護房地產市場平穩持續健康發展，遏制炒房行爲。

3 推動新房改，以城市羣戰略、人地掛鉤、金融穩定和房產稅爲核心加快構建房地產長效機制

中國大部分城市的房地產調控重抑制需求輕增加供給、重行政手段輕經濟手段，短期調控無法解決長期供需不平衡的根本矛盾，我們呼籲推動新一輪房改（新房改）迫在眉睫，以城市羣戰略、人地掛鉤、金融穩定和房產稅爲核心加快構建房地產長效機制，促進房地產市場長期平穩健康發展，還有最後十年的時間窗口。

一是堅持都市圈城市羣戰略，改革“人地掛鉤”，允許跨區域用地指標買賣，優化土地供應。目前推行的“人地掛鉤”爲農業轉移人口落戶數量與建設用地供應量掛鉤，並不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。未來應堅持都市圈城市羣戰略，推行新增常住人口與土地供應掛鉤、跨省耕地佔補平衡與城鄉用地增減掛鉤，如東北和西部地區售賣用地指標，可以有效解決目前東北、西部用地指標大量浪費的問題。嚴格執行“庫存去化週期與供地掛鉤”原則，優化當前土地供應模式。

二是保持貨幣政策和房地產金融政策長期穩定。實行長期穩定的住房信貸金融政策，穩定購房者預期，支持剛需和改善型購房需求，同時抑制投機性需求。支持房企合理融資需求，規範融資用途，防止過度融資。

三是穩步推動房產稅試點。隨着大開發時代結束，存量房時代下土地出讓金減少、交易環節稅收減少，推出房產稅是大勢所趨。從國際經驗看，房產稅通常被成熟市場經濟體作爲地方財政收入的重要和穩定來源。房產稅改革的總原則是“立法先行、充分授權、分步推進”。“立法先行”是先立法再開徵；“充分授權”是授權各地方因地制宜試點、不一刀切，本身房產稅按照國際經驗就是地方主體稅；“分佈推進”是積極穩妥推進，要力爭方案成熟並做好社會預期引導。

四是豐富供應主體，轉變住房供應結構。當前中國住房供給體系重銷售輕租賃，多元主體供給型的住房體系尚未建立。未來供應主體將從以開發商爲主轉變爲政府、開發商、租賃中介公司、長租公司等多方供給；以市場化的商品住房爲主、加大各類保障性住房供應力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結構。不過，住房供應結構的探索與政策出臺須因地制宜，警惕盲目跟風。