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本文來自格隆匯專欄：鍾正生，作者：鍾正生 張璐

核心觀點

在2022年1月舉行的國民經濟運行情況新聞發佈會上，國家統計局相關負責人表示，截至2021年末我國靈活就業人員已達到2億人，引發社會各界關注。靈活就業已經成為我國勞動者實現就業的重要途徑之一，今年新增高校畢業生再創新高，穩就業壓力明顯增長。在此形勢下，本文探究國內外靈活就業羣體的現狀、挑戰與政策保障方式。

現狀：在主要經濟體中，我國靈活就業佔就業人員的比重可能不算高。從臨時就業人員佔比來看，我國應明顯低於日本、西班牙、法國等發達國家，更遠低於墨西哥、智利、菲律賓等發展中國家。從全球範圍來看，女性勞動者、年輕羣體更多通過靈活就業方式實現就業，且靈活就業者更多集中於建築、交通運輸、餐飲等行業，我國亦是如此。從調研結果來看，我國靈活就業人員中高中及以上學歷的佔比接近80%，其中更有21.73%的靈活就業人員具有本科及以上學歷。

趨勢：2000年以來，全球靈活就業在總就業中的佔比不斷提升。無論是在歐洲國家，還是亞洲的日本、韓國，近年來靈活就業者佔比都有明顯增加。而在我國城鎮個體就業人員的數量與佔比穩步提升，亦表明靈活就業在我國正不斷髮展。我們認為，經濟的全球化與競爭加劇、經濟結構的轉型、女性勞動參與率的提升、以及平台/共享經濟的興起，都是導致靈活就業不斷增長的重要因素。新冠疫情爆發後靈活就業人員受到較大沖擊，但我們傾向於認為，這可能是個短期擾動。

挑戰：靈活就業者在社會保障、薪酬待遇、晉升空間等方面較正規就業者都存在明顯差距。根據《中國靈活用工發展報吿（2022）》的調研數據，靈活就業者未繳納任何險種的比例達到35.4%，而正式員工僅為4.5%。張曉忻（2019）的研究亦表明，在我國非正規就業者的時薪工資明顯低於正規就業者，二者之間差距達到32.1%，即使剔除人力資本等稟賦差距的影響，二者之間的差距仍有12.5%。

政策保障：20世紀80年代以來，日本、德國、法國、意大利等多個國家陸續出台相關政策，保護靈活就業人員的權益。主要包括：對靈活就業者的補貼援助、保護靈活就業者的合法權益、提高靈活就業者的社保水平等。近年來，中國政府愈發關注靈活就業者的權益保障問題，各地政府也結合自身情況出台了相應的政策措施。我們結合國際經驗認為，應針對靈活就業者面臨的社保繳納、權益保障等問題，出台相應政策：1）構建更加靈活的社會保障體系；2）完善對靈活就業者的法律保護，明確權益保障責任，尤其是在互聯網平台等新形態靈活就業中，各方的責任與義務；3）加強政府在靈活就業中的服務功能。

在2022年1月舉行的國民經濟運行情況新聞發佈會上，國家統計局相關負責人表示，截至2021年末我國靈活就業人員已達到2億人，引發了社會各界的關注。2022年《政府工作報吿》中也特別提到要“加強靈活就業服務，完善靈活就業社會保障政策，開展新就業形態職業傷害保障試點”。可以説，靈活就業已經成為我國勞動者實現就業的重要途徑之一。今年新增高校畢業生再創新高、穩就業壓力明顯增長，在此形勢下探究國內外靈活就業羣體的現狀、挑戰與政策保障方式，對實現穩就業、穩增長具有重要意義。

一

國際上對“靈活就業”的定義

根據《中華人民共和國社會保險法釋義》，靈活就業是與正規就業相對而言的就業狀態，主要是指在勞動時間、收入報酬、工作場所、保險福利、勞動關係等方面，不同於建立在工業化和現代工廠制度基礎上的傳統主流就業方式的各種就業形式的總稱。靈活就業主要有以下幾種類型：1）非正規部門就業，即勞動標準、生產組織管理及勞動關係運作等均達不到一般企業標準的用工和就業形式。例如，家庭作坊式的就業。2）自僱型就業，有個體經營和合夥經營兩種類型。3）自主就業，如自由職業者、自由撰稿人、個體演員、模特、獨立的中介服務工作者等。4）臨時就業，如家庭小時工、街頭小販、其他類型的打零工者。 

國際上“非正規就業（Non-standard Employment）”的含義與我國的靈活就業相似。根據國際勞工組織（ILO）的定義，非正規就業是與“正規就業”（以正規僱傭關係為基礎，一項連續的、全職的、且僱主和僱員之間有直接關係的工作）相對應的概念，若就業形式與正規就業不符，則可視為非正規就業。一般來説，非正規就業主要有以下幾種形式：1）臨時就業（Temporary employment），2）兼職工作（Part-time employment）；3）多方就業（Multi-party employment）；4）變相就業（Disguised employment）；5）自僱就業（Dependent self-employment）。

二

國內外靈活就業的現狀特點

截至2021年末我國靈活就業人員已達到2億人，佔我國就業人員比重約為27%，這一比例是否明顯高於國際平均水平？在總量背後又隱藏了哪些結構性特點和問題？結合國內外的統計及調研數據，本節嘗試對以上問題進行回答。

由於各國對於靈活就業人員的定義及統計標準不同，在此我們以臨時就業（Temporary Employment）這一靈活就業形式代表整體靈活就業，對比各國靈活就業的發展情況。

在主要經濟體中，我國靈活就業佔就業人員的比重可能不算高。根據國際勞工組織的數據，我們估算2019年我國臨時就業人員佔總就業人員的比例約為12.0%（根據國際勞工組織的數據，2014年我國臨時就業人員佔比為7.1%。而近年來我國靈活就業不斷髮展，2014年至2019年，與靈活就業含義相近的個體就業人員在我國總就業中的佔比由13.9%升至23.5%，假設其中臨時就業者的發展情況相同，則2019年我國臨時就業者在總就業中的佔比約為7.1%*23.5%/13.9%=12.0%。），明顯低於日本、西班牙、法國等發達國家，更遠低於墨西哥、智利、菲律賓等發展中國家。主要經濟體中，墨西哥、日本、智利臨時就業人員佔總就業的比重分別達到53.3%、28.7%（2017年）、27.0%，這三個國家臨時就業人數佔比甚至高於我國靈活就業人員在總就業中的佔比（臨時就業只是靈活就業的一種形式）。總的來看，我國臨時就業人員比重在主要經濟體中排名居中，絕對數值不算高。

人均GDP越高的國家，靈活就業人員佔比越低。同樣以臨時就業在總就業中的佔比代表該國靈活就業的水平，並結合各國的人均GDP水平，可以發現二者呈現出負相關關係，即人均GDP越高的國家，臨時就業比例往往越低。出現這一現象的原因或許是，隨着經濟的持續增長，企業規模不斷擴大，所能提供的正規就業崗位也隨之增多，靈活就業逐步被正規就業所取代。

從性別來看，女性靈活就業比重相對更高。從主要發達經濟體男性與女性就業人員中臨時就業的佔比來看，除德國外，其他國家女性就業人員臨時就業佔比更高。且這一點在日本和韓國兩個亞洲國家表現得尤為明顯，日本女性、男性就業人員中臨時就業的佔比分別為38.4%、20.6%，女性就業人員中臨時就業的比例較男性高出了17.8個百分點，而在韓國二者之間的差距也達到5.9個百分點。

從年齡分佈來看，年輕羣體更多以靈活就業的方式實現就業。對比主要發達經濟體不同年齡段就業者中臨時就業者的比重，可以發現相對於中年人，年輕就業者更多地通過臨時就業等方式實現就業，而非傳統的正規就業。在西班牙和意大利，15-24歲的年輕就業者中超過60%為臨時就業者，在法國和德國這一比例也超過50%。

我國的靈活就業人員同樣以中青年人為主。根據《中國靈活用工發展報吿（2022）》的調研數據，接受調研的靈活就業者中有48.3%為30歲以下的年輕人，31-40歲人羣的佔比也達到了29.0%，僅有不到5%的靈活就業人員為50歲以上。與中老年人相比，年輕就業者的就業觀念更加多元開放，更追求工作中的自主性與靈活性，不過他們也面臨着更大的就業壓力。因此，在多種因素共同作用下，我國靈活就業人員呈現出明顯的“年輕化特徵”。

我國靈活用工人員普遍具有高中及以上學歷。從調研結果來看，靈活就業人員中高中及以上學歷的佔比接近80%，其中更是有21.7%的靈活就業人員具有本科及以上學歷。出現這一現象的原因主要有：首先，隨着改革開放以來我國經濟的高速發展，勞動者的受教育程度不斷提高，尤其是年輕勞動者。而靈活就業者又以40歲以下的中青年為主，因此靈活就業者整體的學歷水平較高。其次，網約車司機、外賣騎手、電商主播等新經濟相關的靈活就業崗位需要熟練使用智能手機及相關軟件，而接受過一定教育的勞動者更容易上手使用這些工具。最後，靈活就業崗位也在不斷變化，由建築工人、流水線工人等一般性、基礎性崗位，擴展至技術工人、IT等專業性、技術性崗位，這也對靈活就業者提出了更高的學歷要求。

從行業來看，建築業、交通運輸業、餐飲業等行業更傾向於使用靈活就業人員。根據世界銀行對全球118個國家的企業調查統計數據，從事建築、交通運輸等行業的企業更傾向於使用靈活就業人員。全球範圍內約有55%的建築、交通運輸業的企業使用了臨時員工，而每家企業臨時員工的平均佔比達到了39%。另外，酒店及餐飲、食品製造等行業的公司使用靈活就業人員的比例也較高。

我國靈活就業人員的行業分佈呈現出了類似特點，根據《中國靈活用工發展報吿（2022）》的測算，我國建築業就業人員中約有76.6%為靈活就業人員，交通、物流、郵政業中靈活就業人員的佔比也達到了46.4%。靈活用工之所以在建築、交通運輸等行業相對集中，一方面是由於建築業的季節性開工特徵，決定了建築業企業使用零工、臨時工等形式僱傭員工，可以有效降低非施工季節的人力成本；另一方面，互聯網平台的興起推動網約車司機、外賣騎手等新型靈活就業形式不斷湧現，交通運輸業、餐飲業等行業的靈活就業崗位受到青睞，人員佔比不斷提高。根據滴滴公佈的數據，2019年全年僅在滴滴平台上獲得收入的網約車司機就達到1166萬人。58同城、清華大學社會科學學院縣域治理研究中心聯合發佈的《2019中國縣域零工經濟調查報吿》也表明，相對於傳統的技術工人等，我國縣域零工求職者更加偏好互聯網兼職、網店等靈活就業崗位。

三

國內外靈活就業的發展趨勢

2000年以來，全球靈活就業在總就業中的佔比不斷提升。從歐洲國家的數據來看，歐盟27國臨時就業佔總就業的比例由2002年的13.4%升至2019年的15.0%，在歐元區19國這一比例也由2000年的14.8%升至2019年的15.8%。部分歐洲國家靈活就業發展更為迅速，波蘭臨時就業在總就業中的佔比由2000年的11.9%大幅升至2019年的21.7%，增長9.8個百分點，在意大利、荷蘭、愛爾蘭等國家這一比例也有明顯提升。

亞洲地區的日本、韓國近年來靈活就業佔比同樣明顯增加。從兼職就業情況來看，2000年以來日本、韓國兼職勞動者在總就業中的佔比同步提升，其中日本由2000年的23.8%增長至2020年的37.6%，韓國也由2000年的11.4%增長至2020年的24.5%。

我國城鎮個體就業人員的數量與佔比穩步增加，亦表明靈活就業在我國不斷髮展。靈活就業中的自僱型就業、自主就業等形式直接對應於城鎮就業中的個體就業，近年來不斷增加的網約車司機、外賣騎手等也有一部分會註冊為個體經營者，因而個體就業的發展情況或許是我國靈活就業形勢的一個縮影。2000年至2019年，我國城鎮個體就業人數由2136萬人增長至1.17億人，其中固然有城鎮化帶來的農村勞動力轉移因素，但城鎮個體就業在城鎮就業人數中的佔比同樣由9.2%增長至25.8%，側面説明近年來靈活就業在我國的發展之快。

全球範圍內靈活就業者的不斷增加，主要由以下幾方面因素導致：

一是，經濟的全球化與競爭加劇。在過去的 30 多年中，發達國家的製造業不斷向全世界轉移，全球供應鏈開始出現。隨之而來的則是，國家與國家、企業與企業之間的競爭加劇，產品更新換代的速度加快。而作為僱主的企業為了適應這一趨勢，並建立更大的競爭優勢，也開始尋求在勞動關係上做出改變，靈活就業由此受到了大量企業的青睞。例如，近年來“日結工人”在我國沿海外貿型企業的廣泛使用，便是這一因素的體現。

二是，經濟結構的轉型。過去幾十年間，隨着信息技術的進步，製造業生產力不斷增加，工業自動化程度提高，對於勞動力的需求降低，與此相伴的是服務業的就業佔比持續提升。而與製造業相比，服務業的生產、經營存在更為明顯的波動性與季節性，這也催生了更多的靈活用工需求。

三是，女性勞動參與率的提升。上世紀90年代以來，越來越多的女性進入就業市場，女性的勞動力參與率不斷提升，海外發達經濟體均是如此。不過，仍有相當數量的女性勞動者需要兼顧家庭與工作，並且在部分國家女性在就業市場上依然處於弱勢地位。因此，更多女性選擇以靈活就業的方式進入就業市場，靈活就業者在總就業中的佔比也隨之提升。

四是，平台經濟、共享經濟的興起。由於平台經濟、共享經濟具有靈活用工、彈性就業的特點，使得服務提供者能夠以臨時就業、兼職就業等靈活就業方式提供服務並獲得收入，直接推動了靈活就業的發展。根據國家信息中心發佈的《中國共享經濟發展年度報吿（2020）》，2019年我國共享經濟服務提供者達到8400萬人，而當年滴滴平台上兼職司機的佔比達到90%，78.9%的兼職司機每天兼職工作時間少於5小時；美團平台上52%的騎手每天工作時間在4小時以下。

值得關注的是，新冠疫情爆發後靈活就業人員受到較大沖擊。同樣觀察各主要經濟體中臨時就業的佔比情況，可以發現新冠疫情爆發後的2020年，多數經濟體臨時就業人員在總就業中的佔比均有不同程度的下降。其中，波蘭、葡萄牙、西班牙等歐洲國家下降最為明顯。這一現象的出現背後有多種原因：一是，疫情爆發後全球供應鏈受阻，此前受益於經濟全球化的相關企業對靈活就業人員的需求大降；二是，靈活就業人員的權益保障情況本就不如正規員工，在經濟受到衝擊時更容易失業；三是，交通、餐飲等受疫情影響嚴重的服務業，恰恰是吸納靈活就業人員最多的行業。

四

靈活就業面臨的問題與挑戰

靈活就業者在社會保障、薪酬待遇、晉升空間等方面較正規就業者均存在差距。這些差距不僅導致靈活就業者在工作中的滿足感、獲得感、安全感相對較低，也成為了部分求職者面對靈活就業工作崗位時的顧慮。根據《中國靈活用工發展報吿（2022）》的調研，靈活就業者對目前工作感受最深的三大問題分別是：五險一金及其他福利與正式員工有差距、薪資待遇不如正式員工、發展晉升空間有限，分別有50.8%、40.5%、43.5%的靈活就業者表達出了對這些問題的擔憂。同時，這三大問題也是原靈活就業者不再從事靈活工作的主要原因，並在制約非靈活就業者進入靈活工作崗位。另外，學習培訓機會較少、相關權益得不到有效維護、缺乏安全感及歸屬感等，也是靈活就業者面臨的主要問題。

與正式員工相比，靈活就業者的社會保障程度更低。根據《中國靈活用工發展報吿（2022）》的調研數據，靈活就業者未繳納任何險種的比例達到35.4%，而正式員工僅為4.5%。並且，靈活就業者住房公積金的繳納比例僅有22.1%，低於正規就業者53.2個百分點。這可能與靈活就業者多數不考慮在工作城市買房安家，而公積金的跨地區提取存在障礙有關。另外，靈活就業者的失業保險、醫療保險、養老保險繳納情況也均明顯低於正式員工，只有工傷保險的繳納比例相對較高。

靈活就業者的薪資待遇與正式員工間也存在明顯差距。根據OECD的相關研究，在OECD的主要經濟體中，靈活就業者的時薪明顯低於正規就業者。除澳大利亞差距較小（男性低2.6%、女性低3.3%）以外，多數經濟體靈活就業者的時薪低於正式員工10%以上，德國的女性靈活就業者較正式員工的時薪差距更是達到22%。在我國，靈活就業者與正式員工間同樣存在明顯的工資差異。張曉忻（2019）基於中國家庭追蹤調查( China Family Panel Studies，CFPS) 成人數據庫的研究表明，在我國非正規就業者的時薪工資明顯低於正規就業者，二者之間差距達到32.1%，即使剔除人力資本等稟賦差距的影響，二者之間的差距仍有12.5%。而且，非正規就業者與正規就業者的工資差距隨着受教育程度的增長和工作經驗的積累而擴大。

五

靈活就業保障政策的國際經驗

不斷增長的靈活就業人員數量，以及靈活就業人員面臨的一系列難題與挑戰，引起了各國政府的關注與重視。20世紀80年代以來，日本、德國、法國、意大利等多個國家陸續出台相關政策，以促進靈活就業的發展，保護靈活就業人員的權益。具體來看，海外國家的靈活就業政策主要集中在以下幾方面：

5.1

對靈活就業者的補貼援助

早在上世紀80年代，歐洲國家便開始出台針對靈活就業者的補貼及援助政策，以降低靈活就業者在創業過程中面臨的風險，並試圖通過這一方式創造額外的就業崗位。從結果來看，德國、丹麥的政策實踐都取得了不錯的效果。

1）德國

德國政府於1986年設立了“過渡津貼（Bridging Allowance）”計劃，該計劃向想要自主創業的失業者提供連續六個月的補助，滿足條件的申請者每月可領取與其失業救濟金相等的補助金。2003年1月，德國政府又設立了“創業補貼（Start-UpSubsidy）”計劃作為對“過渡津貼”計劃的補充，該計劃包括長達三年的補助發放（第一、二、三年每月分別可領取600、360、240歐元）。2006年起，以上兩項政策合併為“新創業計劃（New Start-Up Subsidy）”。根據德國政府的統計以及相關研究，2002年至2011年間，每年有10萬至25萬的個人創業者從兩項計劃中獲得了補助，且每個領取補助的初創企業平均將創造1個額外的工作機會。

新冠疫情爆發後，德國各級政府出台了多項針對靈活就業者的補助政策。如聯邦政府推出的總金額高達500億歐元的緊急援助計劃，個體經營者、自由職業者和小型企業可以向所在州申請一筆為期三個月的補貼，以度過流動資金緊張時期。擁有不超過五名僱員的企業可以獲得最多9000歐元，擁有不超過十名僱員的企業可以獲得最多15000歐元。同時，聯邦勞動局（BA）根據申請發放短時工作津貼、簡化並放寬申請條件：前三個月補助金額通常為損失的統一固定工資淨額的60％。如果家中至少有一個子女，補助金額為損失的統一固定工資淨額的67％；第4-6個月，短時工作津貼上漲至70%（有子女的為77%），第7個月開始為80%（有子女的為87%）。

2）丹麥

丹麥政府於1997年起實施的“家庭服務計劃（Danish Homeservice Scheme）”被認為是對個體經營者較為有效的支持計劃。該計劃通過對個體經營者創辦的以城市清潔與綠化、零售行業、家政服務為主要經營範圍的小型微型企業進行財政補助的方式，來為個體經營者創造良好的市場環境。研究表明，在該計劃推出後的一年半時間內，共有約 3500 家公司加入了家庭服務計劃，這些公司提供了3500個全職工作機會，以及超過6500個兼職工作機會。

3）荷蘭

荷蘭同樣出台了對於個體經營者的社會救助法案——個體經營者援助法令（Bbz）。該法案規定，在經歷暫時收入下降時，個體經營者可申請社會援助，援助的最高金額可達常規就業者社會援助福利水平。除此之外，個體經營者也可以選擇零息貸款的援助形式。

4）法國

為保障勞動者權益，法國政府在疫情期間對低收入羣體、自僱者、零工經濟從業者等受疫情影響嚴重的勞動者提供了團體或個人補助資金，相關企業或自由從業者每月可申請最高1500歐元的團結基金，這一政策一直延續到2021年底。

5.2

保護靈活就業者的合法權益

海外國家對靈活就業者權益的保護主要是通過立法的方式，在靈活就業的就業合同、解僱保護、同工同酬、以及促進靈活就業向正規就業轉換等方面做出規定，以提高靈活就業者在工作中的安全感、降低與正式員工間的待遇差距、擴寬其晉升空間。不過，部分國家將靈活就業者均視為正式僱員的“一刀切”做法也引發了較大爭議。

1）日本

日本於 1993 年制定《短期勞動者的僱傭管理法律》，是首部專門以打零工勞動者為對象的法律。該法在 2007 年和 2014 年相繼進行了兩次修改。最新的法律規定，在僱傭短期工時要以文件形式明確勞動條件，企業要提供機會讓短期工轉為正式工。在工資、津貼和獎金、教育培訓、福利方面可享受均等待遇。法律的宗旨是要求企業在工作內容相同的前提下，要做到同工同酬，禁止不合理的差別待遇，保證非正規勞動者與正規勞動者之間的待遇公平。另外，日本在2012年通過修改《勞動合同法》，強化了對靈活就業者的保護，如禁止以合同期滿為由不經本人同意單方面解除僱傭關係、滿足一定條件的勞動者可以轉為正式員工、禁止在正式和非正式員工之間人為設定差異性和歧視性的勞動條件等。

2）韓國

韓國於2007年7月開始實施《非正規職業保護法》，來維護非正規就業者的權益。其中規定，勞動合同的上限為一年，若簽訂超過一年期的勞動合同，勞動者一方可以超過一年為由進行解約。與此相對，用工一方卻不可以此為由解除勞動合同。簽訂有期限限制的勞動者，試用期不得超過2年，超過2年則視為簽訂長期勞動合同。另外，在工資及勞動條件方面，該法律規定，在沒有合理理由的情況下，禁止有差別地對待非正規就業者。

3）歐洲

歐洲國家也在保護靈活就業者合法權益方面進行了一些探索。法國規定用人單位在使用勞動派遣工人之前，必須與工會組織及勞務派遣工人分別簽訂勞動協議，以確保勞務派遣工人與正規僱員享有同等的工資與福利待遇。德國在2018年新頒佈的勞動法案中，增強了企業內部各類員工靈活性談判的議價權，並要求當企業出現更多用工需求時，應率先考慮希望增加工時的內部兼職員工。西班牙則針對非正規就業人員的工作時間、工資待遇、休假等方面予以專門立法，以確保非正規就業人員的各項權益。2021年3月西班牙出台了首部“騎手法”，規定各配送平台需將騎手歸類為僱員，使得騎手擁有更明確的法律身份。不過，該法案的出台引發了較大爭議，部分騎手錶示立法後工作時長被限制，自身收入受到了影響。

5.3

提高靈活就業者的社保水平

近年來，海外國家在法律及社保制度等方面做出了一系列調整，以解決靈活就業者的社會保障問題。具體來看，主要是通過放寬社會保險加入條件、為靈活就業者設立特定繳費方式或新設保險計劃等方式。

1）日本

日本政府近年來在養老保險、醫療保險、失業保險等方面進行了一系列改革，以應對勞動力市場的靈活化趨勢。養老保險方面，2004年改革後的養老保險制度規定，非正規僱傭者的周勞動時間和月勞動天數達到正規僱傭者的四分之三以上時可加入厚生年金。而在 2016 年的最新一次改革中，進一步放寬了加入條件，即使勞動時間和勞動天數不及正規僱傭者的四分之三，滿足一定條件也可加入厚生年金，讓更多勞動時間短、工資收入較低的非正規就業人員有機會加入。醫療保險方面，日本政府在2016年放寬了醫療保險的加入條件，讓國民健康保險覆蓋到更多的非正規就業人羣。失業保險方面，日本政府曾多次修改失業保險的要求條件，在 1989 年新設了“短時間勞動者失業保險”；在 2000 年的修改中，取消了針對短期勞動者的收入條件要求，且放寬了勞動時間限制，規定周勞動時間 20 小時以上且工作時間 1 年以上的勞動者均屬於保險對象，擴大了失業保險的覆蓋面；在 2007 年的修改中，取消了“短期勞動者”的區分，滿足一定條件的非正規勞動者可以和一般勞動者一樣成為失業保險的保護對象；在最近一次即 2016 年的修改中，將原來 6 個月的勞動合同期限修改縮短為“31 天以上”，即進一步縮短了僱傭時間要求，意圖將更多非正規就業人員納入失業保險的適用範圍。工傷保險方面，日本政府設立了適用於中小企業主等羣體的“特別加入制度”，為非受僱勞動者提供了自願參加工傷保險的渠道。根據日本厚生勞動省數據，2018年日本工傷保險特別加入參保人數為191萬人，其中最大參保人羣是中小企業主等，參保人數109萬人。

2）德國

德國在《勞動法》中創設了“類僱員”這一概念，對處於僱員和非僱員間的勞動者進行定義。德國的社會保險制度具有強制性，保障全體勞動者的權益，因而“類僱員”也是強制保險的對象，這部分就業者在面臨風險時，同樣能夠享受社會保險待遇，保障其基本生活。以工傷保險為例，德國工傷保險的覆蓋對象範圍最為廣泛，不設置年齡、收入或工作方式等條件，“類僱員”同樣被納入工傷保險範疇。在繳費方面，德國相關法律明確規定了社會保險費繳納的三方主體，以保證社會保險費的徵繳，其中工傷保險費由僱主單方負擔，養老、醫療、失業、長期護理等保險項目，由雙方主體共同繳納，政府給予一定財政補貼。疫情爆發後，德國政府專門安排75億歐元用於自僱員工的基本安全保障。

3）馬來西亞

2017年，馬來西亞國會通過《自僱人員社會保障法案》，開始推行自僱人員的工傷保險計劃，強制特定領域的自僱人員必須繳納工傷保險費，讓自僱人員開始享有社會保障。馬來西亞自僱人員工傷保險制度仿照僱員工傷保險制度設計，主要特點包括強制參保、自僱人員個人繳費、長期保障為主、基金獨立運行等。起初，該制度僅覆蓋乘客運輸行業的自僱人員。從2020年1月起，自僱人員工傷保險計劃擴大範圍至送餐、建築等20個行業。

六

靈活就業保障政策的中國實踐

在我國，靈活就業者的權益保障問題愈發受到重視。2019年7月國務院辦公廳印發的《關於促進平台經濟規範健康發展的指導意見》中就提出“抓緊研究完善平台企業用工和靈活就業等從業人員社保政策”；2020年7月國務院辦公廳發佈了《國務院辦公廳關於支持多渠道靈活就業的意見》，針對拓寬靈活就業發展渠道、優化自主創業環境、加大對靈活就業保障支持等方面提出了多項要求。2021年以來，各級政府部門針對靈活就業者權益保障的政策接連出台，相關制度不斷完善。

各地政府針對靈活就業者的保障政策不斷加碼。2021年5月，廣東省人力資源和社會保障廳發佈《廣東省靈活就業人員參加企業職工基本養老保險辦法》，全面取消了外省籍和本省跨市流動的靈活就業人員在就業地參加企業養老保險的參保年限等限制條件，便於異地户籍靈活就業人員參保。2021年6月，南京市人社局發佈《關於進一步落實靈活就業社保補貼和創業補貼有關工作的通知》，不僅針對靈活就業者與用人單位發放社保補貼，並對帶動2名以上勞動者就業的創業企業發放創業獎勵。2022年1月，寧波市人社局發佈《關於進一步做好支持靈活就業工作的通知》，明確規定“靈活就業人員在辦理就業登記後可以個人身份參加企業職工基本養老保險”，並將靈活就業人員納入租賃落户、居住就業落户保障範圍。

不過，在靈活就業者跨地區流動加快的背景下，地區間的政策差異也會導致靈活就業者之間的權益保障情況出現分化。我們認為，應針對靈活就業者面臨的社保繳納、權益保障等問題，出台相應政策：

一是，構建更加靈活的社會保障體系。靈活就業人員面臨的首要問題是，五險一金等福利待遇與正式員工存在差距。與正規就業相比，靈活就業人員簽訂勞動合同較少，勞動關係也有所區別，其社會保險多為個人獨自繳納。但與正式就業者相比，靈活就業者承擔的繳費壓力往往更大。以北京市養老保險為例，2021年北京市社保繳費基數為5360元，傳統“個人-用人單位”勞動關係下個人只要繳納 8%，用人單位繳納12%，而靈活就業人員基本養老保險繳納比例是20%，最低需繳納1072元，全部由個人承擔，是傳統“個人-用人單位”勞動關係下個人繳納費用的2.5倍。為此，有必要建立更加靈活的多層次社會保障體系，如設定不同的社保繳納比例、社會保險計劃等。以日本的年金制度為例，日本的公共年金分為國民年金（面向所有在日本居住的20歲以上60歲以下的居民，無論國籍都必須加入的基礎年金）與厚生年金（專門面向公司職員或者公務員加入的年金制度，「厚生年金」的參保者也需同步加入「國民年金」），其中國民年金每年繳納固定金額，且能獲得財政補助，而厚生年金保險費用則是根據職工收入來確定繳納的比例。

二是，完善對靈活就業者的法律保護。這需要明確權益保障責任，尤其是在互聯網平台等新形態靈活就業中，各方的責任與義務。權益得不到有效維護也是靈活就業者面臨的主要問題之一，但由於缺乏明確的法律規定，在靈活就業者的權益保障上，各地政府在其出台的政策中對於平台、代理商和政府自身的責任分配等方面呈現出不同的傾向。根據李怡然（2022）的研究，以 “餓了麼”交通事故涉訴案例中，是否將代理商納入司法程序承擔賠償責任為例，2020 年以前，北京地區的司法判例判決代理商承擔責任的佔 67%，而上海地區判決由平台承擔賠償責任的佔了67%。由於缺乏統一的法律規定，靈活就業者在維護自身權益時，易出現各方“踢皮球”的狀況。因此，需通過不斷地修正和出台新的立法，完善對靈活就業者的法律保護。如荷蘭就針對部分時間勞動合同、固定期限勞動合同、臨時勞動合同等不同類型的勞動合同，出台了相應的法律法規，明確了在各類就業形態中各方的權益保障責任。

三是，加強政府在靈活就業中的服務功能。政府可通過加強就業引導、提供職業信息、給予補貼、減税等方式，為靈活就業者創建良好的就業環境。如美國勞工部建立的O*NET職業信息數據庫，包含有約1100個職業類型，每個職業都有着詳盡的解釋，包括能力、技術要求、知識基礎、價值觀、興趣類型、薪資水平等，為靈活就業者等各類型求職者提供了相對完備的職位信息，有助於擴寬靈活就業者的就業範圍、促進其向正規就業轉換。在歐洲，德、法等國都對靈活就業者出台了一定的免税政策。2007年開始，德國政府對靈活就業者實行免繳工資税的政策優惠，法國也對臨時工等靈活就業者實行了50%的收入税免税政策，這些政策均有效促進了當地靈活就業發展。在美國，聯邦税務局針對獨立合同工（對應於靈活就業中的自僱就業）同樣出台了税收優惠政策：獨立合同工只需要自估季度收入，按季度納税（納税頻率降低）。如此，獨立合同工可以合理安排自己的年度工作計劃，避免因收入波動過大、繳税不及時而導致罰款。並且，獨立合同工在計算社會安全税和醫療保險税時，可以扣除所有與其業務有關的成本費用。