本文來自：長江產經智庫 作者：葉明團隊

“北歐模式”作為高福利的代表，一直廣為人知，但這一模式是如何建立的？其經歷了怎樣的不斷調整與完善？付出了哪些成本、面臨着哪些挑戰？又能為中國的社保體系建設提供哪些啟示？

日前，南京大學長江產經研究院葉明團隊對此做了系統研究。其指出，北歐福利的優點毋庸置疑，但也曾經歷過政府債務高企、靠削減福利支出和延遲退休來維繫這套福利系統。並且，這套高福利系統與高税收相伴隨，需要一套嚴密的税收監控和徵管體系。

作者認為，雖然“北歐模式”有其誕生與存在的特殊國情和環境，但仍可為中國提供參考與啟示，尤其明顯的是：第一，社會保障體系的構建應以政府為主導，充分發揮政府的作用；第二，要將補償個體出生差異，作為社會保障體系建設的主要內容。

正文：

北歐的社會治理與發展值得關注，經濟發展兼顧效率與公平，以普遍主義和社會平等為社會發展觀念的核心，政府積極有為，政治環境清廉是“北歐模式”的鮮明特徵。當然，北歐國家福利保障體系的建立並非一帆風順，大致經歷了萌芽、初步建成、全面建成並快速發展以及改革調整四個階段。

高税收與高福利相伴相隨，北歐國家的税務管理水平也很高，他們擁有相當完備的税源監控體系，並注重税務宣傳工作。北歐政府致力於促進社會公平，全民社會保險、住房政策、全民教育和勞動力市場政策，共同構成其福利制度體系，囊括了居民生活的方方面面。

“北歐模式”雖不能複製照搬，但對於推進我國社會保障體系的建設，促進共同富裕有一定借鑑意義。

北歐的社會治理與發展

二戰後，儘管西方各國相繼宣佈建成了福利國家制度，但北歐各國因其獨樹一幟的福利制度脱穎而出，受到國際社會的廣泛關注，並將這一獨特的社會發展模式稱為“北歐模式”。

既不同於“歐洲大陸傳統模式”，又區別於“盎格魯-撒克遜模式”，“北歐模式”以面向全體社會成員提供普遍的福利為特點。在福利制度的黃金時期，北歐各國因在經濟發展、社會秩序、政府廉潔等方面取得的顯著成就，而備受讚譽和推崇。

當然，北歐福利社會制度的發展並非一帆風順，受上世紀70年代的石油危機影響，北歐各國遭遇嚴重經濟衰退，高福利制度滋生的懶惰行為也飽受詬病。儘管如此，北歐的社會發展依然成績斐然，並形成了鮮明的特色，主要表現在以下幾個方面。

經濟發展兼顧效率與公平。北歐各國充分重視生產效率的提高，通過產業政策的調整，迅速淘汰掉效率低下的企業。據2019年的數據統計，北歐五國的勞動生產率（如圖1所示）均超過了OECD國家的平均水平，丹麥和挪威則處於所列國家領先水平。

除了勞動生產率的保證外，北歐各國還通過僱主職位空缺申報、失業人員培訓等一系列措施，將國民失業率控制在低水平。以挪威為例，該國2018和2019年的失業率，分別為3.8%和3.69%，而同時期OECD成員國的平均失業率為5.5%和5.4%。在高勞動生產率和高就業率的刺激下，北歐各國經濟保持快速增長，從落後的農業國快速成長為現代化的工業化國家，並躋身高收入國家之列。

此外，經濟發展成果惠及全體社會成員，則是北歐經濟發展的又一鮮明特徵。雖然北歐國家的工業生產部門以私有制為主，企業的國有化比例不高，但通過強有力的政府調控，確保了公平的實現。

一方面，北歐各國實行累進税制，向高收入者階層徵收高額税收，並通過失業保險、社會救助等方式將財富轉移給低收入者或失業人員。經過税收的調節和福利平衡，北歐大大縮小了人與人之間的收入差距。根據世界銀行統計，北歐地區的貧富差距長期處於世界最低水平。圖2顯示了一些福利國家基尼係數的長期變動趨勢，北歐五國中，除挪威、冰島的基尼係數在個別年份高於德國外，一直明顯低於美國、英國和德國。

另一方面，北歐政府還通過總目標計劃、轉移支付等手段，平衡地方政府之間的税收差異，保證區域均衡發展。例如，挪威政府不僅給予工業化程度較低的地區税收優惠的待遇，還為這些地區提供優惠貸款。

圖1

圖2

社會發展觀念以普遍主義和社會平等為核心。不同於大多數西方國家的“邊際性福利政策”（即以大多數人能謀求自身所需福利為假設前提，為少數不能“自助”者提供幫助），北歐國家的福利制度以普遍主義作為理論基石，致力於為每個社會成員的謀求福利。

以北歐的全民社會保險制度為例，和當前世界多數國家通行的社會保險原則“誰投保、誰受益”不同，北歐國家社會保險的原則是“社會投保、人人受益”。因而北歐的每一個公民，都可以享受幾乎免費的公共醫療服務；無論之前是否有工作收入，無論其收入高低，到了法定年齡的老人均可以領到保證其基本生活需要的基本養老金。

北歐國家的社會平等，還體現在性別平等上。基於文化、歷史等傳統，五國政府在兩性平等問題上已經達成共識——兩性平等有助於社會向民主方面邁進。世界經濟論壇發佈的《全球性別差距報吿》從經濟參與、教育程度、健康醫療和政治參與四個方面，對全球一百多個國家的性別差距進行了比較，2020年的報吿顯示：在追求性別平等的過程中，北歐國家一直領先世界——冰島（87.7%）已連續11年成為全球性別最為平等的國家，其次是挪威（84.2%），芬蘭（83.2%）和瑞典（82%），丹麥雖未進入前五，但在153個國家中位列14（78.2%）。

政治環境清廉，政府治理成效顯著。北歐政府強大有為，建立起了內涵豐富、覆蓋廣泛的社會保障體系，涉及教育資助、醫療健康、養老金支付、殘疾人補助、兒童保護等生活的方方面面，十分細緻周到，為其社會成員提供了從“搖籃”到“墳墓”的高福利保障。

根據OECD組織的統計資料，2017年丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典五國的人均社會福利支出分別為：16792.5美元、13903.7美元、11804.0美元、17071.9美元、14937.8美元；而同一時期OECD國家的人均社會福利支出金額為10220.1美元，北歐各國的福利遠超OECD國家平均水平。

在高額的福利支出背後，政府相對於私人部門扮演着更為重要的角色。在上述人均社會福利支出中，丹麥88.46%的金額由公共部門支付，芬蘭的這一比例則高達95.67%。

政府承擔社會成員福利支出的絕大部分，意味着北歐國家政府擁有很大的資源調用權力，但這並未成為滋生腐敗的温牀。根據國際非營利組織“透明國際”每年公佈的全球清廉排行榜，北歐已連續多年在廉政建設中獲得佳績。以最新公佈的數據為例，2020年，丹麥和新西蘭以87分的清廉指數位列全球第一，是全球最清廉的國家，排名前十的北歐國家還有芬蘭（86分，第三）、瑞典（85分，第四）、挪威（第七，84分），冰島則以78分排名第11位。 

北歐國家的福利制度發展史

北歐國家的福利制度建設經歷了漫長的過程，一般而言，可將其分為萌芽，初步建成、全面建成並取得快速發展以及調整四個階段。

第一階段：19世紀中期到20世紀二三十年代，為北歐福利制度的萌芽階段。伴隨着農業國向工業化國轉型，北歐國家出現了工傷、童工、失業等“勞工問題”，對於這些問題的討論，催生了早期北歐國家的社會立法活動。在這期間，北歐各國相繼頒佈了涉及養老保險、失業保險以及工商保險等一系列社會保障措施。不過，這些法律制度主要以失業、救濟等對抗貧困的措施為主，覆蓋範圍窄、救助水平低，可以視為北歐福利制度的萌芽階段。

第二階段：20世紀二三十年代至二戰結束，北歐福利制度初步建成。20世紀二三十年代的世界經濟危機，同樣給北歐國家的社會經濟發展帶來了嚴重的衝擊，面對困境，北歐社會民主黨提出的以積極國家干預對資本主義進行改良的方案，為社會各個階層所接受。通過國家干預，北歐各國逐漸建立起基本的社會保險安全網，經濟總體上得到比歐洲各國更快的發展。至二戰結束，現代社會福利制度的基本框架得以確立。

第三階段：二戰後至20世紀七十年代，北歐國家福利制度全面建成並快速發展。二戰結束後，西方國家紛紛將經濟建設提上日程。為促進國內經濟發展，提高人民生活水平，北歐各國繼續沿着“中間道路”行進：即一方面保留生產部門的私有化，堅持市場經濟制度，另一方面養老、醫療等社會服務部門，則幾乎全部由政府管轄，保有很高的國有化程度。

在此期間，北歐各國完善了社會福利標準、並增添了大量新的社會福利項目，同時還確立了“公民權利、普遍性和統一性”的社會福利制度三原則。生產部門的市場化提升了經濟活力，公共服務部門又保證了社會公平，再加上這些國家在二戰中幾乎沒有遭到破壞，因此北歐一躍成為世界人均產值最高、社會福利最為健全的地區。

第四階段：20世紀七八十年代至今，北歐國家的福利政策處於不斷改革和調整期。20世紀70年代石油價格的暴漲，引發了世界經濟的衰退，擁有健全福利制度的北歐國家，也未能倖免於難，相反正由於福利制度的剛性，北歐各國常常入不敷出，甚至靠政府借債來維持國內高額的福利。在此之前，丹麥和挪威還沒有什麼債務，瑞典則是債權大國，而到了1990年底，丹麥、挪威、瑞典三國已是債台高築了，三國債務分別佔其國內生產總值的65.7%、47.4%和24.4%。

面對困境，北歐各國逐步調整國內的福利政策，一方面將競爭機制引入社會福利供給體系，推進福利部門的私營化，另一方面通過抬高社會津貼發放門檻、延遲退休等措施，削減公共福利支出。經過十幾年的改革，北歐政府的福利開支得到了控制。當然，這些改革並沒有改變以國家為主導的公共福利體制，私營部門在社會福利供給中，僅佔有小部分份額（小於20%）。

進入21世紀後，受經濟全球化和歐洲一體化影響，北歐國家的福利支付依然處於不斷調整變化中。例如，2018年芬蘭在職員工的退休年齡為65歲，而在將來，該國的退休年齡將會提高至67.9歲。

北歐國家的税收制度

與北歐國家的高福利相伴的是高額的税收，高税收支撐着高福利，高福利又使得税收負擔居高不下。為了減少貧富差距，確保社會公平，北歐各國均實行高額税收和大幅度的累進收入税。相關資料顯示，上世界70年代，一個普通北歐工薪階層繳納的税款，佔其毛收入的50%以上。

除了高額的税賦外，北歐國家還形成了一套獨具特色的税收管理體系。下面以北歐最大的國家瑞典為例，闡述其税務管理的特點。

首先，擁有完備的税收監控體系。在個人税源監控方面，瑞典公民一出生就有十位數字的終身税務號碼，公民包括納税在內的一切經濟活動，都需要使用這個證件號碼，納税人去世時，税務部門還需根據納税人的財產、負債，徵收遺產與贈與税，之後再核銷該號碼。由於税務號碼和每個公民緊密相連，因此税務部門可以很輕鬆掌握納税人的經濟財產狀況。

企業税源的控制同樣如此，公司申請成立時，也有統一的税務號碼用於税收監管。嚴格的税務檢查，也保證了税收政策的有效實施。除了税務人員對納税人的申報情況進行常規審核，發現可疑之處要求納税人解釋原因或改正外，還設置了税務檢查和案件稽查。前者主要是通過與納税人有業務往來的第三者得到一些資料，而對納税人納税情況進行檢查，或對連續幾年盈利太低的公司進行檢查。後者則是聯合公安機關，對一些重大案件進行稽查。

其次，建立了發達的税務徵管網絡。瑞典税務系統十分發達，不僅税務部門內部實現聯網，還和銀行、海關等許多部門實現了聯網。税務管理人員在税務網絡中輸入税務號碼，就能夠清晰地看到納税人的收入、財產和納税情況，輸入納税人的姓氏，甚至可以看到這個家族所有人的納税情況。健全的税務徵管網絡，提高了納税人財產信息的透明度，大大降低了偷漏税的可能性。

最後，重視税收宣傳、諮詢工作。瑞典的税務部門高度重視税務宣傳工作，注重納税人意識的培養，因而各地税務局都設置了税務宣傳、諮詢部門，負責處理納税人的電話、郵件和上門諮詢，並向其宣傳税收知識。税務部門有着很強的服務意識，在他們看來，納税人有權利知道自己應該繳納哪些税款，税款該如何核算，應該讓納税人為繳納税款而自豪。

北歐國家促進社會公平的措施

北歐政府一直致力於促進社會公平，構建了完備的福利制度體系。北歐的福利國家制度包括下列內容：

第一，全民社會保險。社會保險又可具體分為：醫療保險、養老保險和工傷保險等，北歐社會保險以“社會投保、人人受益”為原則。在醫療健康方面，政府為全國居民提供免費的公共醫療服務，保障醫藥供給；之前有正常收入的居民，在生病期間還能領取到相當於其原收入90%的病休津貼，嬰兒病兒家長也可以領取家長津貼。

在社會養老方面，北歐各國的養老金體系呈現金字塔形——底層為基本養老金，由政府税收提供，達到法定年齡後，無論公民此前是否有工作，均能領取；中間層為工作合同養老金，這部分養老金和公民原有的工作收入密切相關，僱主是否為僱員購買工作合同養老金，已經成為擇業時的重要參考因素；最後一部分是公民的個人規劃和私人投資部分。以瑞典為例，為了鼓勵居民通過自身努力創造體面的養老生活，減少“養懶漢”的煩惱，瑞典政府每年2月都會給公民寄出用來預測退休金的信件，公民可以據此大致計算老年時所能領取的養老金數額，如果金額不夠理想，瑞典人就可以及時地通過考慮購買理財產品、增加工作收入等方式，來保障自己的晚年生活。

第二，住房政策。住房問題很早就得到了北歐政府的關注，上世紀30年代，政府部門就頒佈了不得驅趕無支付能力的房客的法令，以保障居民對住宅的基本需求，並對房租進行限價。在之後的工業化進程中，隨着大量農村人口湧入城市，住房短缺問題日趨嚴重。不過和通常為低收入居民建設標準較低的住宅的做法不同，北歐政府旨在為所有人提供條件舒適、管理健全的高標準居住條件。於是各國又通過設立建房基金，為建房提供低息貸款等方式，幫助居民解決住房問題。

以瑞典為例，該國在60年代推出了一項住宅建造計劃，擬在1965-1974的10年間，為社會勞動者提供100萬套新的現代化公寓，同時對於不便拆建的老住宅，加建現代化設備。由此，瑞典住宅條件得到了大幅改善，在1975年，瑞典平均每座住宅所住人數由1945年的3.1下降至2.41，平均每個房間的居住人數僅為0.62人。

住房津貼是改善居住條件的另一項重要舉措。在瑞典，居民可以根據家庭收入以及養育孩子的數量，領取數額不等的政府住房津貼。一般而言，有一個孩子的家庭，每月大約可獲得2500克朗左右的補助。芬蘭也有類似的做法，芬蘭境內的常住家庭，按其居住地區、家庭人口的成年人和兒童人數，也可獲得對應數量的住房補貼。其金額大致等於住房開銷扣除少量基本自擔部分後的80%，對於收入微薄的家庭，甚至連基本自擔部分都不用承擔。在各國政府的不懈努力下，北歐的絕大多數人都能達到“安居”，這就為他們的“樂業”創造了前提。

第三，全民教育。為了實現教育均等化，北歐各國政府主要採取了三項措施：首先，對每一個16歲以下的孩子提供補助，無論這些孩子所在家庭的經濟狀況如何，甚至無需主動申請，政府都會定期發放一筆相當於平均工資4-5%的津貼，旨在為每一個兒童提供均等的開發智力的機會。其次，公立學校從小學到大學都提供免費教育，這當中還包括免費午餐、免費接送班車。最後，為了保證低收入家庭子女個人生活的需要，北歐國家在大學中還實行獎學金和貸學金制度。

第四，勞動力市場政策。北歐的勞動力市場政策以高就業率為核心，為此開展了一系列提高就業率的措施。政府的就業安排機構就是一例。北歐法律規定，所有僱主必須向當地政府的就業部門申報職位空缺，這樣各級政府的就業安排機構即可充當免費的中介機構，為僱主和僱員提供各種諮詢、介紹等服務。如果在此過程中發現，本地區沒有和求職者相匹配的崗位，政府會鼓勵這些人去更合適的地區求職，並提供安家費和求職費。

此外，職業培訓也是一項重要的勞動力市場政策，政府會根據經濟發展所需，有計劃地對已失業或即將失業的人員進行崗位培訓，幫助他們儘快找到新工作。在市場低迷時期，政府還會啟動一部分類似於以工代賑的公共工程，例如植樹造林等，為失業人員提供就業機會。對於失業人員，北歐國家也有相應的失業救濟措施。他們認為，享受失業保險是每個社會成員都應該有的福利，因此除了繳納過失業保險的人員可以領取失業救濟外，沒有加入失業保險社的勞動者，也可以領取勞動市場現金救助。

對中國的啟示

儘管北歐的經濟社會治理體系是其特定歷史文化、社會制度、內外環境的產物，北歐各國面積小、人口少、城鄉差異不大、注重民主，這些得天獨厚的條件為其社會保障體系的構建奠定了基礎。但是“北歐模式”的許多做法，對於我國的社會保障體系建設，仍有重要的參考價值。

第一，社會保障體系的構建應以政府為主導，充分發揮政府的作用。在北歐的福利制度建設中，各國政府部門發揮了至關重要的作用。如上文所言，北歐雖然是資本主義國家，但社會服務部門的國有化程度非常高，社會福利支出的絕大部分也由政府承擔。

歷史經驗和經濟理論都表明，“邦弱國窮”與現實一致。國家提供公共服務能力的高低，與其國民的幸福密切相關，國家能力的缺失——即無法提供富國人民習以為常的服務和保護——是貧困和落魄的主要原因之一；而政府公共支出佔GDP的比重越大，該國的人類發展指數也越高。因此，應當充分發揮中國特色社會主義制度的優勢，集中力量加快社會保障制度的建設，推動逐步實現全體人民共同富裕的目標。

第二，要將補償個體出生差異，作為社會保障體系建設的主要內容。目前，我國多層次社會保障體系已經基本建成，在養老保險、醫療保險基本實現全覆蓋的條件下，接下來社會保障體系建設應致力於個體出生差異的補償。個體原生家庭經濟條件等方面的優劣，並非孩童自主選擇或努力而來的結果，因此由此產生的差異也不應由孩童自身承受。在北歐的福利制度中，其全民教育福利（包括給16歲以下孩子的監護人發放兒童津貼）的出發點在於，要給予每個個體發展自身內在天才的機會。

以教育公平為例，在現代社會中,教育程度無疑直接決定着人們在社會流動中的機會、從而決定着人們社會地位的高低，因此政府推進教育公平、協調教育資源均衡發展，是對個體出生差異彌補的重要手段。

除此之外，從經濟學的角度考慮，青年羣體誕育子女有着非常大的正外部性，但其成本卻由其自身承擔，因此參考北歐國家給低齡兒童發放津貼、為父母提供生育補償等方式，儘可能地減少乃至消除個體出生差異，將經濟成本社會化，也應成為現代社會福利建設的內容。